食品产业的安全与发展平衡之道
◎台湾食品产业发展协会/ 蔡弼钧( 理事长)
◎未经充分沟通讨论的食安法规，不仅限制优良厂商的发展，中小型厂商也将因无法负担执行合规措施的成本， 被迫转为违法营业
吃饭皇帝大， 民以食为天。在食品产 业发展的历程中， 制造与消费环境不断 在改变。如何有效率地做好食品安全， 赢得消费者信任， 是食品业者责无旁贷 的使命， 也是政府与大众近年来最关心 的话题。这几年， 全球多起食品安全事 件与人为搀伪假冒事件爆发， 促使产官 学界针对食品的监管与认证、风险评估 等，进行一连串的讨论与变革。
食品产业的国际接轨之路
过去几年， 全球消费环境已有剧烈变 化。从追求低价格与改善生活， 但现在 则追求多种价格满足、文化环境的满足、 健康均衡的满足─ — 从「有吃的就行」 到「想过健康生活」的变化， 影响食品 产业的发展趋势。根据近年美国官方调 查，高达83% 消费者开始关心自己所摄 食品的营养成分， 加上社会高龄化， 消费者已有购买时阅读食品标示的习惯。 标榜天然健康的食品兴起， 各种有机产 品、本地或地域性商品的销售量逐年攀 升， 许多较人工的商品消费量下降等， 消费者和食物制造商本身， 对于食品原 物料的来源及成分， 普遍有疑虑不安， 越来越多的通路商将「品质约定」作为 企业方针。
我国的食品产业，1994年有国家 标准CNS 以来历经许多转折：工业总会 自1948年拟定政策推动， 随后有了正 字标记的认证。至1960 年代成立食品 工业发展研究所， 逐步建立食品与生技 产业的关键技术， 为台湾食品领域研究 发展奠定基础。1989 年开始出现GMP 微笑标章与台湾优良食品标章( CAS ) 的 典范。
然而另一方面， 台湾退出联合国后， 与codex等国国际法规及最新的技术、 检验规范趋势， 几乎脱轨， 国际资讯 难以同步， 造成国际化不足。在历经 近来各种食安风暴后， 产业更积极的 改变习惯， 与国际接轨。至今， 台湾食 品产业逐朝趋向国际普遍标准的方向前 进， 已是产、官、学界的通盘共识。 例如， 引进欧盟食品零售商为消费者保 障而于2005年所提出的全球食品安全 倡议(Global Food Safety Initiative,GFSI)， 该倡议主要目标在加强全球食 安、提高消费者信任度， 透过必要的食 安计画建立， 改进食品供应链的效能， 由食品零售厂商、供应商、制造商与认 验证机构共同参与这个知识交换平台， 讨论全球食品安全的议题、提供会员国 食品安全遵循规范， 并达一致与客观的 标准， 减少不必要的重复验证与评鉴。
目前台湾TQF 即以此拟定验证标准并寻 求加入GFSI 会员，一方面与国际接轨， 二方面寻求与台湾统一、全家、莱尔富、 家乐福、大润发等通路商合作， 减少食 品业者近年来为了配合各个通路而延伸 出过度重复验证的问题，力求达成GFSI 验证条件、做好二级品管； 最终希望达 到「一地认证， 全球通行」以协助食品 制造商畅行国际市场。
而在法规环境方面， 我国食安法近年 来多次修正， 加入「食安五环」与「三 级品管」概念。食安五环包括源头控管、 重建生产管理、加重恶意黑心厂商责任、 全民监督食安、加强查验百倍幸福； 三 级品管则指业者自主品管、第三方验证 与强化政府稽查抽验量能。而台湾最新 的食品安全管理法， 要求食品业者必须 建立内部追踪追溯系统， 政府计画整合 跨部会食品云资讯系统，作为食品云ICT 核心， 串接各部门的资料。目前， 业者 登录公有云为强制性规定， 但一家企业 内部系统与公部门食品云资讯流的串接、 甚或各家企业之间的资讯便利交换， 或 建立一公用的资讯Hub，仍在发展阶段。
不止软硬体升级 更应是整 体思维变革
在法规要求下、软硬体必须升级的同 时， 是否单靠查验与裁罚， 为有效提升 食安的途径？ 各样的要求， 无非是希望 加强源头(原料) 管理与供应商管理，而 这也是业界在自主管理(self - regulation ) 上已持续加强整合的方向。
食品产业的自主管理，其做法在欧、 美其实早已行之有年，是非常成熟的食 品安全对策。在这个全球化的时代， 我们其实可以顺势利用欧、美的经验， 透 过与区域或是全球的产业机构请教同步， 让我们食品产业能最快速地与国际接轨。 这是国际的主流趋势， 目前包含美国、 加拿大、欧盟、新加坡等全球19 个地区 均这么做， 认为自主管理的效果比严刑 峻罚来得务实有效， 对整体社会的食品 安全更有帮助。前面所提到的全球食品 安全倡议GF S I，即是业界自主管理发展 为强大的全球通行标准的最好范例。
借镜国际， 例如欧盟， 其食品安全监 管上的架构， 包括： 保障消费者拥有安 全食品与精确及诚实资讯的权利、遵守 国际上应尽义务、界定食品进口商/ 制 造商的优先责任、透明性( 追踪追溯) : 上一手、下一手资料， 可以发现， 我国 食品产业环境的监管， 不止要注重「监 督管理」， 更应思考「产业发展」， 产 业蓬勃发展来自合理的法规环境与厂商 自主管理的动能， 双管齐下， 才能为台 湾美食王国在造辉煌。
持续努力加入国际自由贸易协定网络， 是台湾必然的方向。如何完善我国食安 治理，为产、 官、学须合作携手面对之 课题， 应从以下三点着手， 以创造我国 食品产业的正向发展。
1. 业者自主管理能力提升为 根本，正向合作面对食安议题
政府之合宜制法与业者自主管理须齐 头并重， 建立制度明确区分政府与业者 的食安权责。食品产业因产品种类多元 且分工复杂， 无法以单一法规规范所有 商品及业者， 食安法应列管理原则， 其 施行细则须因应不同制造特性之业别予 以制定， 并依成分内容的风险高低来设 定不同的管制标准， 善用公协会提供专 业参考资讯， 拟定可达立法初衷及有效 管理之法规， 也避免无端造成消费者的 混淆。过于严苛、未经充分沟通讨论的 食安法规， 不仅限制优良厂商的发展， 中小型厂商也因无法负担执行合规措施 的成本， 被迫转为违法营业； 不仅无法 制约不肖厂商， 反而将责任与负担重压 于合法优良的业者， 为我国食品产业发 展的重大隐忧。
建议强化业者自主管理辅导政策与一 级品管的管理制度， 强化「将未受管理 者纳入列管范围」的施政重点， 方可达 「良币驱除劣币」 的效果。另外，风险 沟通及教育应由平时做起， 持续对民众 进行食安相关的教育宣导， 提升大众对 于食品知识及正确饮食观念的了解； 敦 促业者接受正确食品教育与训练， 了解 加工流程的风险管控。食安事件发生时 政府发布讯息之时程应有标准流程， 将 不必要的恐慌与错误讯息降到最低。
2. 产业发展与就业经济，刻 不容缓
应多方产学合作， 淘汰老旧法规， 以 建立食品安全标准及行业标准取代严刑 峻法， 积极提升我国食品标准。近几年 包装法规变动频仍， 而追踪追溯系统建 置也尚未成熟， 未来如何有效的利用资 讯系统， 使消费者更为有效即时获取产 品资讯， 且业者也可随时更新， 避免包 材浪费。
在产业发展方面， 或许可考虑有计划 地设立大型食品工业区，给予厂商辅导、 管理与优惠， 将食品工业视同未来的电 子业发展， 使之制度化、专业化、与安 全化，创造正向就业经济。
3. 与国际接轨，创造有利进 出口的环境
第一步须提升立法过程的透明性： 建 立一套合宜的标准立法流程， 在拟订草 案前， 与产业界充分讨论、沟通， 并针 对法规对于业者的影响进行评估， 审慎 订立一个可执行、验证与符合立法初衷 的法案。开放讨论是最应重视的立法管 理程序， 务求法规环境之稳定， 勿仓促 三读、造成徒法难以施行之窘况； 且法 规公告后中央与地方法规执行应有一致 性，以免厂商无所适从。
法规及标准与国际接轨， 避免创造台 湾独有的规定： 我国食品标示与他国不 同、而造成厂商花费钜大时间成本处理 标示事宜； 或我国不接受国外有公信之 验证机构出具的检验报告， 要求须于台 湾再次进行检验的重工状况时有所闻； 虽国内法规应参照国民膳食数据来做调 整及拟定， 相关的资料库与风险评估步 骤应清楚， 让各方可充分的讨论， 亦符 合WTO 架构下SPS 协定中所述， 进口 限制需基于科学证据原则、安全与健康 等必要原则，避免贸易障碍。
建立一长期性的法规讨论平台： 例如 发挥现有国家发展委员会的最大职能， 作为国内外业者、立法机关及行政单位 沟通法规修正之平台， 适时调和我国与 国际法规之落差。
在产业处于转型阶段之时， 各公司应 持续建立好内部管理系统、做好产品资 讯链串接； 搭配逐步建立产业标准、良 好自律机制， 以及客观而公正的法规监 督环境， 食品产业方能进入下一个里程 碑。
◎我国食安法规需与国际接轨，避免创造台湾独有规定，否则我国食品标示与他国不同、而造成厂商花费钜大 时间成本处理标示事宜
